一、据以研究的案例

　　2003年11月28日，张某与某村委会签订土地租赁协议，协议约定租期为30年。2006年7月11日，张某所属工贸公司又与许某签订了投资建房租赁协议并开始动工兴建门面房，同年9月19日，某市城市管理行政执法局向工贸公司下达了责令停止违法行为通知书，责令其停止违法建设行为，同年9月30日，就该公司违法建设行为收取其违法建设保证金3万元整，以督促其完善相关手续。2007年7月19日，该局在多次通知工贸公司接受调查处理未果的情况下，将保证金转罚款处理并入缴国库，罚款票载明：缴款单位：工贸公司，违法事项：《河南省<城市规划法>实施办法》第三十三条，处罚依据：《河南省<城市规划法>实施办法》第四十四条。

　　2007年11月23日，某国土资源局以工贸公司违反《中华人民共和国土地管理法》第四十三条和第四十四条，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条之规定对其作出了行政处罚决定书：限其15日内自行拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，并处罚款人民币壹拾玖万陆仟元整。由于被处罚人在法定期限内未履行，国土资源局于2008年6月2日向法院申请强制执行，要求强制拆除在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，并处罚款人民币壹拾玖万玖仟元整。经审查，法院立案受理并下达了行政裁定书裁定：准予强制执行。

　　张某接到法院送达的执行通知书后，对国土资源局下达的该处罚决定提出异议，异议的主要内容是国土资源局此次罚款系重复罚款处罚，应是违法无效。对此法院存在两种意见：

　　一种意见是，申请人国土局的行政处罚不违反“一事不再罚”的原则。理由是：行政执法局将收取工贸公司的违法建设保证金自动转入罚款处理的行为属于行政程序违法，适用法律错误。该局未作出书面处罚决定书并向被处罚人送达，未履行告知等程序，综上，执法局的罚款行为不属于严格意义上的行政处罚，该3万元仅仅是保证金行为，而不是罚款。既然不是罚款，申请人国土局的行政处罚就不违反“一事不再罚”的原则。

　 另一种意见是，申请人国土局的行政处罚违反了“一事不再罚”的原则。理由是：尽管执法局针对工贸公司的违法行为，将收取的违法建设保证金在没有作出处罚决定的情况下自动转入罚款处理，但从现有证据罚款收据及行政执法局的回函来看，应认定为处罚存在，该处罚是否属于程序违法和适用法律错误不是本案需要解决的问题，当事人可以另行提起行政诉讼来解决，在做出处罚的机关及其上级机关或各级人民法院没有撤销或改变该处罚决定之前，应该认定该处罚合法有效。故申请人对被申请人做出的罚款行政处罚，违反了一事不再罚的原则，应该按执行中发现作出的裁定据以执行依据存在错误，提请院长提交审判委员会讨论决定，如决定再审，裁定启动审判监督程序，作出撤销原准予执行裁定，驳回申请人的申请的裁定。

   二、问题的提出

　《行政处罚法》第二十四条规定：“对当事人的同一违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。”这样的规定，使一事不再罚成为行政机关实施行政处罚和人民法院审查具体行政行为时所必须遵循的重要原则。一事不再罚原则， 是指相对人实施了只符合一个违法要件的行为，行政主体对其相对人只能进行一次处罚。理论界对“一事不再罚”原则的具体含义存在争论，严格地说，这只是“一事不再罚款”制度，并非真正的“一事不再罚”原则。这一制度在实践过程中遇到了诸多问题，集中表现为行政机关在具体操作上不统一，同案不同罚，有的被处一罚，有的被处二罚甚至多罚。

　　就本案来讲如果同意第一种意见，认为当事人所缴纳的保证金仍然是保证金，但在行政执法局方已将该保证金作为罚款上交国库（本案暂不讨论行政执法局在执行过程中程序上是否存在过错），而国土资源局将依据《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国土地管理法实施条例》对违法行为再次做出处罚（其中包含罚款），对于被处罚方来讲，其无疑是被处罚了两次，这有悖于“一事不再罚”原则设立的初衷，不利于保护当事人的根本利益，也使行政机关陷入了乱罚款、乱收费的境地，不利于执法的严明，因而笔者倾向采纳第二种意见。

    三、就本案例对“一事不在罚”原则的理解与适用

　  本案中，行政执法局开出的保证金最终以罚款的形式将罚款单交到当事人手中，对当事人来讲，该罚款已成就。“一事不再罚”原则有两个要点: （ 1） 行政机关对违法当事人的同一违法行为不得以同一事实和同一根据给予两次以上的行政处罚。当事人实施了一个违法行为，如果可以多次地重复地处罚，显然对当事人是不公平的，法律制裁失去了应有的严肃性和确定性。（ 2） 对于公民、法人等某一违法行为，某一行政机关对其处罚后，其他机关也不得再以同一事实、同一理由再次予以处罚。

　　笔者认为在理解“一事不再罚”原则时应注意把握“一事”和“再罚”的含义。

　　“一事”指“同一个违法行为”，应从以下几个层面把握：第一，“同一个”指非一类行为，如某企业非法占用土地，曾被国土部门处以行政罚款，后发现其又有违法用地的行为，那么自然是可以再次进行罚款的，因为它是前后两个行为。第二，“违法”指违反的是相关行政法律规范的要求。作为国土部门来讲，只有违反了国土部门有执法权的相应规范方能进行处罚。本案中，违反的行为虽然是国土部门有执法权的部分，但因行政执法局已对其违法行为进行过罚款，因而国土部门就丧失了罚款权。

　“再罚”指两次以上罚款的行政行为。“罚”应扩大理解为同种类的行政处罚。第一，对于同一个违法行为，一个或数个行政机关不得依据同一法律规范进行再次处罚。第二，对于同一个违法行为，如果是依据同一个法律规范应当进行并处数种行政处罚，则不论行政机关是一个或数个，均不违反“一事不再罚”原则。第三，对于同一个违法行为，一个或数个行政机关不得依据不同的法律规范作出同一种类的行政处罚，本案中便属于此种情况，行政执法局已作出罚款，国土资源局依据不同的法律规范再次罚款，显然违反“一事不再罚”原则。第四，同一违法行为违反的是两个或者两个以上法律、法规，依照法律或者法规的规定一个或者两个以上的行政机关都有处罚权。这种情况是法律规范之间的竞合问题。如果是一个行政机关，则两个法律规范多数为特别法与一般法的关系，则此时应优先适用特别法；如果是多个行政机关，一般适用谁先查处谁制裁的原则，除非后查处的行政机关依法处以其他种类的行政处罚。如果先查处方处罚确有错误，也应当先对其加以否定后再重新处罚。本案中，行政执法局在将保证金转入罚款的过程中存在过错，因而，国土资源局即使认为行政执法局的罚款不成立，也应在有关部门对行政执法局作出的罚款加以否定后再作出罚款，在此期间，国土资源局依据不同法律对同一违法行为作出的罚款的决定，应认定为违反了“一事不在罚”原则。